食品安全职业打假人投诉举报的治理路径

[ 导读 ] 食品安全职业打假人是职业打假人的主体部分之一，其把向市场监管部门投诉举报作为其买假索赔的一种手段。这一恶意投诉举报行为扰乱了市场秩序、消耗了行政执法资源和司法资源。当前，应当通过完善投诉举报制度提高食品安全执法水平，需统一司法裁判尺度和标准，妥善处理职业打假人的正当投诉举报作为，严厉打击恶意投诉举报，保障食品安全投诉举报在法治轨道上运行。[关键词]食品安全；职业打假人；投诉举报；消费者权益保护[中

食品安全职业打假人是职业打假人的主体部分之一，其把向市场监管部门投诉举报作为其买假索赔的一种手段。这一恶意投诉举报行为扰乱了市场秩序、消耗了行政执法资源和司法资源。当前，应当通过完善投诉举报制度提高食品安全执法水平，需统一司法裁判尺度和标准，妥善处理职业打假人的正当投诉举报作为，严厉打击恶意投诉举报，保障食品安全投诉举报在法治轨道上运行。

[关键词]食品安全；职业打假人；投诉举报；消费者权益保护

[中图分类号] D63 [文献标识码] A[文章编号] 1674-7453（2022）05-0048-07

　　近年来，在我国食品安全领域，出现了一个规模庞大的特殊群体，名为“职业打假人”（职业索赔人、职业投诉举报人）。实践中，职业打假人主要采取专业化、企业化、网络化打假的方式，对食品生产经营企业的违法违规行为向食品安全监管部门（注：食品安全监管部门，早期包括工商管理部门、质量监管部门和食品药品监管部门。2018年党和国家机构改革后，上述三个部门合并为市场监管部门。）进行海量的投诉举报。如果监管部门的处理结果不能达到其索赔的目的，职业打假人就迅速提起行政复议、行政诉讼。最终目的是通过监管部门向生产经营企业施加压力，迫使企业同意职业打假人的和解方案，从而获得高额赔偿。在百度上搜索，“食品职业打假人+投诉举报”有407万个结果，“食品职业打假人+行政复议”有106万个结果，“食品职业打假人+行政诉讼”有86.8万个结果。如此大规模的投诉举报和复议诉讼，对市场秩序、监管部门和法院的正常工作都造成了很大冲击。因此，需要加强对食品安全职业打假人投诉举报的规范和引导，使其在法治范围内发挥遏制食品生产经营者制假售假、净化市场的积极作用。

　　一、食品安全职业打假人的迅猛增长

　　职业打假在我国是特定历史时期的产物，是由《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消保法》）规定的惩罚性赔偿制度催生的一种社会现象，早期主要集中于产品质量领域。随着《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食安法》）规定了更高的惩罚性赔偿标准，以及最高人民法院通过司法解释明确了食品药品职业打假的合法地位，吸引了很多职业打假人转战食品安全领域。

　　（一）职业打假人的出现和身份争议

　　职业打假人，是伴随1993年10月出台的《消保法》而出现的一种社会群体。该法第49条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”也即“退一赔一”。1995年3月，王海在北京隆福大厦在知假的情况下购买了假冒伪劣商品，并据此提出赔偿请求，成为职业打假第一人，引起社会的高度关注，被称为“王海现象”。打假行为带来了巨大利益，吸引了越来越多的人参与打假，进而形成了颇具争议的知假买假、买假索赔的职业打假现象。职业打假的成员往往包括媒体记者、律师以及相关行业内的专业人士，他们凭借自身的职业优势进行专业分工、程序化运作，大幅度提高了索赔成功率。

　　2013年10月，《消保法》进行修改，将原来的“退一赔一”直接升级为“退一赔三”，并且规定最低赔偿金额为500元。此前的惩罚性赔偿机制不仅被保留，而且得到进一步强化，这反映出立法机关默许甚至支持职业打假的态度。职业打假对净化市场的积极作用，是立法机关提高赔偿标准、扩大政策效果的重要原因。

　　职业打假人是否属于消费者？对于这个问题，修改前后的《消保法》都没有作出明确规定。多年来，学者们对职业打假人是否具有消费者身份进行了反复探讨，但是始终存在较大争议。肯定说认为，如果职业打假人购买的是生活消费品，尽管是为了获得物质利益，也属于“生活消费”，所以职业打假人属于消费者；否定说认为，职业打假人购买商品是以经营为目的，不是为了“生活消费”，不能认为是消费者。肯定说对职业打假人对消费者保护的积极作用重视，认为其主观上的明知并不影响其消费者身份；而否定说认为职业打假人本身具有索赔的目的，违背了市场中的诚信原则，弊大于利，不能鼓励用知假买假的方式来打击假货。

　　从司法判决的角度，法院对于职业打假人的身份界定、消费者概念的理解也尚未形成一致观点，存在着同案不同判的现象。以北京为例，2019年有 256 份案例中涉及职业打假人，其中有 60%多的案例对其消费者身份予以承认，有不到 10%的案例未予以承认，其余案例中则未对其进行消费者身份上的说明。更为甚者，同一案件在审判过程中出现了消费者身份认定的摇摆。例如，2019 年 3 月赵振华诉天猫公司案中，一审和二审法院认定赵振华为职业打假人、不属于《消保法》中的消费者，北京市高级人民法院在终审判决中却认定其为消费者。（注：参见北京市高级人民法院（2019）京02民终2821号判决。）

　　（二）职业打假人大规模进入食品安全领域

　　2009 年2月通过的《食安法》第 96条第2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”民以食为天，食品安全问题更要严抓。因此，《食安法》同样采取惩罚性赔偿，但是赔付标准高于《消保法》，为“退一赔十”。同时，《食安法》赋予消费者向生产者索赔的权利，而不仅仅是《消保法》中的向经营者索赔。2015年4月修改后的《食安法》在原来的“价款十倍”基础上，增加“损失三倍、最低1000元”的赔付要求。也就是说，除了“退一赔十”，还可以要求支付损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，赔付一千元。赔偿标准的提高，吸引了很多职业打假人由产品质量领域进入食品安全领域。

　　但是，围绕职业打假人牟利方式的争议始终没有停止，法院对食品安全领域的知假买假行为的认定很不统一。为了解决司法实践中的巨大争议，最高人民法院于2013年12月制定了《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，第3条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”其中，“购买者”用语是一大变化，不再受职业打假人“消费者”身份的限制，从而避开了《消保法》对消费者范畴的界定，也定性了《食安法》作为特殊法的地位。也就是说，当学术界和司法实务界还在争论职业打假人是不是消费者、是否有权获得惩罚性赔偿的时候，在食品药品领域，最高人民法院首次以司法解释的形式对职业打假的合法地位予以了确认，肯定了职业打假人获得赔偿的权利。（注：2020年12月，最高人民法院对该司法解释进行了修改，但是第三条的内容得到保留，表明最高人民法院支持食品安全职业打假人的态度并没有发生改变。）

　　与此同时，《食安法》《广告法》《反不正当竞争法》等相关法律大大提高了对违法行为的处罚金额。这样，食品生产经营企业在面临大额罚款的前提下，迫于各种压力，往往选择与职业打假人协商赔偿，使得职业打假人能够获得巨大利益。

　　总之，由于《食安法》“退一赔十”惩罚性赔偿规定，最高人民法院司法解释的明确支持，以及相关法律加大对违法行为的处罚力度，以上因素的叠加，使得食品安全职业打假人的数量急剧增加，直至成为职业打假人中的主体部分。

　　二、食品安全职业打假人的投诉举报

　　投诉举报，是宪法赋予公民申诉、控告等政治权利的一部分，是公众参与食品安全治理的重要渠道。公民有权对食品安全领域的违法行为向监管部门进行投诉举报，以维护消费者合法权益和公共利益。但是，现实中，投诉举报往往成为职业打假人索赔的“技术手段”。

　　（一）食品安全投诉举报制度的发展过程

　　举报制度，是一种新兴的食品安全监管手段。2013年1月，原国家食品药品监督管理局、财政部印发《食品药品违法行为举报奖励办法》，鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，按照涉案货值金额或者罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额，单次举报奖励限额为30万元，由国库集中支付奖励资金。2017年8月，该办法进行了修订，将单次举报奖励限额提高到50万元，进一步鼓励群众举报的积极性。2021年8月，国家市场监管总局、财政部联合印发《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》，鼓励社会公众积极举报包括食品安全在内的市场监管领域重大违法行为，每起案件的举报奖励金额上限为100万元。

　　投诉制度，与举报制度是密不可分的。2015年12月，原国家食品药品监督管理总局通过了《食品药品投诉举报管理办法》，规定公民、法人或者其他组织可以向食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品、药品生产经营等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。但是，该办法没有区分投诉和举报两个概念。

　　2019年11月，国家市场监督管理总局通过了《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》，对包括食品安全在内的投诉举报作出统一规定。该办法第3条明确区分了投诉和举报，规定：“本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。”也就是说，投诉就是消费者要求市场监管部门解决修理、更换、退货、退款、赔偿损失等自身的民事诉求，举报则是任何人都可以要求市场监管部门查处违法行为。该办法规定，投诉对应行政调解程序，举报对应行政处罚程序。该办法还规定，投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监管部门处理，举报由被举报行为发生地的县级以上市场监管部门处理。如果举报人认为市场监管部门实施违法行为，可以通过行政复议、行政诉讼等程序进行救济和监督。

　　（二）职业打假人将投诉举报作为牟利环节

　　投诉举报，是食品安全领域的职业打假人行为模式中的重要环节，主要是为了得到与生产经营者谈判的筹码。职业打假人基本的行为模式表现为：寻找目标→购买取证→私下索赔→投诉举报→协商赔偿→复议诉讼。职业打假人往往进行团队化作业，在同一地区就同一案由提起数起投诉举报、复议诉讼，多途径索赔，多方面施压，最终达到牟利的目的。

　　职业打假人所挑选的商家主要为大型超市、网店等。首先寻找问题商品，进行大量购买。然后找到经营者反映问题，提出索赔要求。如果经营者不接受职业打假人要求的赔偿金额，或者认为自己没有过错而拒绝赔偿，职业打假人就会向市场监管部门进行投诉举报。近年来，全国以打假、维权为名发起的投诉举报每年超过100万件。[1]

　　对于基层市场监管部门而言，应对食品安全领域的职业打假人的投诉举报，已经成为日常工作的重要组成部分和工作难点。市场监督管理部门在处理问题时，还是将职业打假人作为一般消费者进行处理。在收到投诉后，针对投诉进行调解，并针对投诉中可能存在的违法行为进行立案调查；在收到举报后，需要针对举报事实进行核实，并决定是否立案调查。如果市场监管部门在处理过程中出现程序瑕疵或者处理结果达不到职业打假人的要求，职业打假人就会以监管部门违法为由，向上级部门或者同级政府申请行政复议，达不到目的就会向法院提出行政诉讼。

　　在投诉举报和复议诉讼过程中，职业打假人始终保持和经营者的沟通，进行一场协商拉锯战。如果经营者不愿意和解，职业打假人就会不断地通过各种手段给监管部门和经营者施加压力。反之，如果经营者同意和解、赔偿，职业打假人就立即撤销投诉举报和复议诉讼，对于问题食品不再追究，对于食品安全监管部门的处理行为也不再追究。职业打假人上述行为的本质，是通过投诉举报、复议诉讼的方式，对监管部门施加压力，并把压力转嫁到经营者身上，最终迫使经营者接受和解条件，对职业打假人进行赔偿。绝大部分职业打假人并不关心食品是不是安全，也不关心食品安全监管部门的行为是不是合法，而是以维护食品安全、保护消费者权利为借口追求经济利益，把打假作为一种牟利手段。

　　三、食品安全职业打假人投诉举报的负面影响

　　投诉举报，是法律赋予消费者的法定权利。但是，当投诉举报成为职业打假人牟利的环节，就构成了权利的滥用。职业打假人以牟利为目的，知假买假进行索赔，恶意地进行投诉举报和复议诉讼，既干扰了市场秩序，也干扰了市场监管部门和法院的工作秩序。

　　（一）职业打假人的牟利方式，扰乱了正常的市场秩序

　　职业打假人将目光主要集中在大型超市、网店的一些食品标签瑕疵、食品过期等问题上，因为取证容易、举证难度低。这些问题往往并不严重，但却频繁发生。无孔不入的职业打假导致一些中小企业不堪重负，经营压力增加，同时，容易引起双方恶性冲突事件。更为甚者，有些职业打假人的行为游离在法律的边缘，通过偷换商品、敲诈勒索等不正当手段进行“打假”，严重损害了市场秩序。

　　2015年的《食安法》设定了5万元的最低罚款金额，虽然在客观上对不法经营者起到震慑作用，但是多数市场主体的行政处罚承受能力较差，面对职业打假时选择息事宁人，以“赔钱了事”的方式解决纠纷，长此以往反而不利于市场的健康发展。

　　职业打假人知假买假，以索取高额赔偿为目的，打假的本意不是为了净化市场，而是利用惩罚性赔偿为自身牟利或借机对商家进行敲诈勒索。职业打假的实质是以不诚信对抗不诚信，容易激发公众见利忘义、乘人之危的不道德心态，引发社会投机风气，乃至对整个社会的价值观念造成扭曲，不利于社会主义核心价值观的践行。