职业打假人不具有原告资格是纵容造假还是另有隐情(3)

二是，明确复议机关作共同被告的法定性。即，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。

三是，明确复议机关作共同被告时的举证责任。即，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。

四是，明确复议机关作共同被告时的裁判规则。即，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。

（九）细化规范性文件附带审查，既要依法维护合法行政规范性文件的效力，又要防止不合法条款进入实施过程

人民法院依照行政诉讼法的规定，对规范性文件进行合法性审查，对于合法的规范性文件，应当作为行政行为的执法依据；对于不合法的规范性文件，人民法院不得作为行政行为合法性的依据。《行诉解释》主要从以下几个方面作了规定：

一是，明确规范性文件制定机关的权利。即，人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能存在不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。

二是，明确规范性文件审查的具体方式。即，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第64条规定的“规范性文件不合法”：超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

三是，明确规范性文件不合法的处理方式。即，人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院进行备案。

四是，明确规范性文件审查的审判监督程序。即，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

三、《行诉解释》对行政诉讼制度的发展创新

《行诉解释》是在全国上下学习贯彻党的十九大精神的热潮的背景下通过的，是人民法院在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的最新司法制度成果。根据新行政诉讼法的规定，《行诉解释》对《若干解释》、《适用解释》进行了全面修改和整合，坚持深化改革，坚持发展理念，在许多重要制度和关键环节取得了突破性进展，实现了行政诉讼制度的发展创新。主要是：

一是，落实新法要求，确保制度落地。新行政诉讼法新制度新规定新要求较多，《行诉解释》依据新法规定，作了许多针对性的规定。主要是：为了确保行政机关负责人出庭应诉制度生根落地，对于行政机关负责人及其工作人员不依法出庭应诉的，明确了不利法律后果；针对行政诉讼案件激增态势，《行诉解释》就简易程序作了更为细致的规定，确保简易程序制度的实操性，推动适用简易程序的比例；《行诉解释》就行政诉讼法规定的调解制度作了进一步规定，明确调解的具体程序、调解协议等内容，推动行政纠纷实质性化解；丰富行政裁判方式，强化课予义务判决、给付判决的运用，通过具体判决的方式确保诉判一致；就相关民事争议一并审理问题作出具体规定，明确行政诉讼和民事诉讼交叉案件的裁判规则，确保行政纠纷和民事纠纷获得一体解决；等等。

二是，依照新法规定，调整原有规定。《行诉解释》是对原有司法解释的修改、补充和完善。对于不符合新法规定的内容，《行诉解释》作了相应的调整。主要是：突出行政案件作为特殊案件的典型特征，强力破除行政审判实践中比较突出的“诉讼主客场”问题；明确管辖异议程序，确保行政诉讼管辖改革有序推进；明确责令行政机关提交证据规则，保障处于弱势地位的原告或者第三人诉讼权利；明确因被告原因影响原告举证时的举证、鉴定规则，确保程序公平；明确包括诉前财产保全在内的财产保全制度；规范当事人行使诉讼权利，细化回避程序，明确滥用回避申请权的不利后果；明确拒绝陈述等方式影响法庭秩序的由其承担不利后果；规定行政机关不履行教示义务的起诉期限由2年调整为1年；明确申请再审的受理、审查和裁定程序；等等。

三是，遵循法律原意，填补法律漏洞。由于我国行政法治实践发展迅速，又处于转型特殊时期，加之我国行政诉讼历史较短，经验不足，不可能指望行政诉讼法能够解决所有行政纠纷问题。《行诉解释》在起草过程中，始终坚持既忠实于法律原意，又对法律规定不明确的内容予以解释。主要是：依照可诉行政行为的特征，列举规定不可诉行为的类型；明确特殊情形下债权人的行政诉讼原告主体资格；明确行政诉讼最长起诉期限适用条件；明确重复起诉的具体情形；明确公民诉讼代理人的条件；明确对于明显不符合行政诉讼实体判决的事项可以依法作出行政裁定的情形；明确不动产案件专属管辖的具体含义；明确无效行政行为的具体情形；等等。

四、贯彻执行《行诉解释》应当注意的问题

《行诉解释》是行政诉讼法的系统的、全面的司法解释，将对我国行政诉讼制度和行政审判工作产生重要而深远的影响。各级人民法院在贯彻执行过程中要注意以下四个方面的“结合”：

一是，要将贯彻执行《行诉解释》和学习贯彻十九大精神、中央政法工作会议精神结合起来。《行诉解释》是在党的十九大胜利召开之际由最高人民法院审委会通过的。这部司法解释充分体现了十九大报告关于“建设法治国家，推进依法行政，严格规范公正文明执法”“加强人权法治保障”“深化机构和行政体制改革”的重要要求，是人民法院贯彻落实十九大精神的重大司法举措。在近日召开的中央政法工作会议上，习近平总书记也就政法工作作出重要指示。各级人民法院要将学习贯彻实施《行诉解释》和当前正在进行的学习贯彻十九大精神、中央政法工作会议精神紧密结合起来。要将《行诉解释》的贯彻实施，纳入到重要议事日程。《行诉解释》也是行政诉讼法的重要配套性制度，是人民法院根据法律授权对行政诉讼法实施和法律适用中的若干重要问题作出的统一规定，也是人民法院今后一段时间执法办案的重要依据，必须认真领会和准确把握。

二是，要将贯彻执行《行诉解释》与贯彻落实新行政诉讼法结合起来。贯彻落实新行政诉讼法的新制度新规定新要求，是今后时期人民法院行政审判工作的重要任务。行政诉讼法是人民法院行政审判工作的基本依据，行政诉讼法是根源、依据和基础，必须在学懂弄通学深悟透上下功夫。根据法律对最高人民法院制定司法解释的授权，《行诉解释》严格遵照新行政诉讼法的条文规定，在法律赋予司法解释权限范围内作出解释。同时，注意采用援引具体的法律条文进行解释的方式，始终坚持符合立法目的、原则和原意，对法律规定的具体应用问题作出解释。人民法院在贯彻执行《行诉解释》中要高度重视对新行政诉讼法的学习，认真领会立法原意。在司法实践中，要做到不突破法律规定，不突破法律底线，不突破立法原意，严格依照行政诉讼法和《行诉解释》的规定，确保认定事实清楚，适用法律正确，经得起时间和历史的考验。

三是，要将贯彻执行《行诉解释》和贯彻执行其他司法解释结合起来。《行诉解释》是对《若干解释》和《适用解释》的全面覆盖，《行诉解释》实施后，前述两项司法解释相应废止。人民法院在审理案件中，要按照“程序从新”的原则，对于已经按照《若干解释》和《适用解释》完成的程序事项，仍然有效。《适用解释》中关于行政协议的部分，最高人民法院将制定专项的司法解释，拟在今年出台。在此期间，人民法院审理行政协议案件，可以参照《适用解释》相关规定的有关内容，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定。有关行政公益诉讼的问题，最高人民法院也决定制定专项司法解释，《行诉解释》中亦未作规定。《行诉解释》对一些司法实践中亟待解决的、具有共通性的问题作了规定。有些行政审判实践中的问题，由于种种原因，本次司法解释没有作出硬性的统一规定。下一步，我们将根据新行政诉讼法的规定，针对新法中具有中国特色的、中国气派的内容，例如规范性文件附带审查、一并审理民事争议、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告等进行深入研究和实践论证，不断完善行政诉讼制度改革的“四梁八柱”。

四是，要将贯彻执行《行诉解释》和推动行政审判实践结合起来。《行诉解释》是行政诉讼法相关内容的具体规定，有利于人民法院准确、统一适用行政诉讼法。在司法实践中，既要坚持行政诉讼合法性审查原则，又要确保行政纠纷实质性化解；既要解决有案不收的问题，又要解决滥用诉权的问题；既要解决案件审理的质量问题，又要解决案件审理的效率问题。对于《行诉解释》规定的新内容新制度，各级人民法院可以根据辖区实际，聚焦新制度新规定，找准司法实践中的弱项、短板问题，严格依法审理行政案件，及时作出具有良好社会效果、具有典型意义的裁判，及时归纳《行诉解释》适用执行过程中的经验，及时形成具有可复制、可推广意义的诉讼规则。

《行诉解释》的发布，是新时代人民法院行政审判工作的新起点。我们将以此为契机，以习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是法治思想、政法思想为行动指南，继往开来，奋发有为，积极进取，充分发挥人民法院履行宪法法律赋予的行政审判职能，强化人权法治保障，确保社会大局稳定，促进社会公平正义，切实增强人民群众获得感、幸福感、安全感，不断推进中国的行政诉讼制度向更完备、更全面、更科学方向发展，不断促进新时代人民法院行政审判工作有新气象新发展，使行政审判在法治国家、法治政府和法治社会建设中，在社会主义现代化强国建设中发挥更大的作用！